Op 4 november 2026 concludeerde Nationale ombudsman Reinier van Zutphen dat de overheid de afgelopen tien jaar onbetrouwbaar is geweest voor boeren. Wisselende regels over stikstof, mest, natuur, water en dierenwelzijn, regels van verschillende overheden die elkaar tegenspraken, en besluiten die later weer werden teruggedraaid, leidden volgens hem tot stilstand in bedrijven en tot spanning en stress in gezinnen src:2404 src:2405. Het rapport heet Een boer met kiespijn lacht niet. Het is gebaseerd op gesprekken met 32 boeren tussen november 2025 en mei 2026, aangevuld met gesprekken met belangenorganisaties, natuurorganisaties, wetenschappers en de Rabobank src:2404 src:2407.
De ombudsman toetst niet of afzonderlijke besluiten juist waren, maar hoe boeren het beleid hebben ervaren. Deze reconstructie legt daar de besluiten zelf naast: wat werd wanneer besloten, door wie, welke waarschuwingen lagen er, en wat bleef er voor boeren van over. De ombudsman koos 2015 als beginpunt, het jaar waarin het Programma Aanpak Stikstof inging, omdat dat besluit zo lang doorwerkt src:2404.
2015: het PAS gaat in
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) moest de vergunningverlening rond Natura 2000-gebieden weer op gang brengen. Staatssecretaris van Economische Zaken Sharon Dijksma (PvdA) stelde het programma samen met de minister van Infrastructuur en Milieu vast; op dat ministerie was staatssecretaris Wilma Mansveld (PvdA) verantwoordelijk voor milieu. Op 11 juni 2015 meldde Dijksma de Kamer dat het PAS op 1 juli 2015 in werking zou treden, voor de periode juli 2015 tot juli 2021 src:2408. Henk Kamp (VVD) was minister van Economische Zaken, waaronder landbouw toen viel; Mark Rutte (VVD) was minister-president src:2418. Vier maanden na de start van het PAS, op 3 november 2015, stapte Dijksma over naar Infrastructuur en Milieu als opvolger van Mansveld, die op 28 oktober 2015 was afgetreden. Martijn van Dam (PvdA) nam als staatssecretaris van Economische Zaken het PAS over tot zijn vertrek op 1 september 2017; daarna lag het dossier bij minister Kamp tot het aantreden van het kabinet-Rutte III op 26 oktober 2017 src:2418 src:2419.
Het systeem werkte met een vooruitbetaling op toekomstige stikstofwinst. Boeren moesten bij nieuwe of gewijzigde activiteiten aantonen dat de stikstofdepositie niet steeg, of compenserende maatregelen nemen zoals luchtwassers en emissiearme vloeren. Bleef de berekende depositie onder een drempelwaarde, dan volstond een melding in plaats van een vergunning src:2404. Zo'n melding was voor veel boeren de route; in 2022 wachtten volgens Remkes nog ongeveer 2.500 bedrijven op legalisatie src:2410. Het was legaal, en het was wat de overheid van hen vroeg.
De techniek waarop het systeem leunde, bleek minder te doen dan beloofd. Volgens het ombudsmanrapport werd in 2017 duidelijk dat luchtwassers minder goed werkten of verkeerd werden gebruikt, concludeerde Wageningen University dat 99 procent van de onderzochte luchtwassers onvoldoende werkte, en constateerde het CBS in 2019 dat emissiearme vloeren meer stikstof uitstootten dan verwacht src:2404. Boeren die in die technieken hadden geïnvesteerd, kregen later te horen dat hun investering niet meer telde.
29 mei 2019: de Raad van State schrapt het PAS
Op 29 mei 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het PAS niet als basis voor toestemming mocht dienen, omdat vooraf onvoldoende zeker was dat de natuur niet verder achteruit zou gaan src:2414. Dat was geen donderslag bij heldere hemel: het PAS leunde vanaf het begin op verwachte toekomstige reducties, en het Europese Hof van Justitie had op 7 november 2018, na vragen van de Raad van State, al geoordeeld dat zulke verwachte voordelen niet vooraf mogen worden meegeteld als ze nog onzeker zijn src:2427. Vanaf de uitspraak waren de PAS-melders, aldus de ombudsman, in feite illegaal src:2404. Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit was op dat moment Carola Schouten (ChristenUnie), sinds 26 oktober 2017 in het kabinet-Rutte III src:2419.
Het kabinet stelde een adviescollege in onder leiding van Johan Remkes. Dat adviseerde op 25 september 2019 onder de titel Niet alles kan src:2424 en op 8 juni 2020 onder de titel Niet alles kan overal src:2425. Op 1 juli 2021 trad de Wet stikstofreductie en natuurverbetering in werking, met wettelijke reductiedoelen en een regeling voor de legalisatie van PAS-meldingen src:2426. Voor de PAS-melders veranderde er weinig. Een melkveehouder vertelt de ombudsman: Wij weten al sinds 2019 niet waar we aan toe zijn src:2404.
2022: legalisatieprogramma, startnotitie NPLG en het einde van de derogatie
Het kabinet-Rutte IV trad aan op 10 januari 2022 met twee bewindspersonen voor het landelijk gebied: Henk Staghouwer (ChristenUnie) als minister van LNV en Christianne van der Wal (VVD) als minister voor Natuur en Stikstof src:2420. In 2022 werd het legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. Volgens dat programma zouden de PAS-melders uiterlijk in maart 2025 gelegaliseerd zijn src:2404.
In juni 2022 presenteerde het kabinet de startnotitie van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Daarin stond dat het huidige landbouwsysteem niet houdbaar is. Provincies moesten met gemeenten, waterschappen, natuurorganisaties en boerenvertegenwoordigers eigen gebiedsprogramma's opstellen om de stikstofuitstoot te verlagen en de natuur- en waterdoelen te halen src:2404. Voor de uitvoering zou er een transitiefonds van ruim 24 miljard euro komen src:2412. De bijbehorende stikstofkaart leidde tot grote boerenprotesten.
Op 6 september 2022 trad Staghouwer af; Schouten nam de post kort waar, en op 3 oktober 2022 werd Piet Adema (ChristenUnie) minister van LNV src:2420. Datzelfde jaar besloot de Europese Commissie dat de Nederlandse derogatie, de uitzondering waardoor boeren meer dierlijke mest mochten uitrijden dan de Nitraatrichtlijn toestaat, stap voor stap verdwijnt. De laatste beschikking liep tot en met 2025; sinds 2026 geldt voor alle percelen 170 kilo stikstof uit dierlijke mest per hectare src:2411. De reden was dat Nederland niet aan de eisen voor grond- en oppervlaktewater voldeed. Voor die waterkwaliteit en de Kaderrichtlijn Water is de minister van Infrastructuur en Waterstaat systeemverantwoordelijk; de minister van Landbouw gaat over het landbouwbeleid en de gevolgen daarvan voor het water src:2422. In het kabinet-Rutte III lag die verantwoordelijkheid bij minister van Infrastructuur en Waterstaat Cora van Nieuwenhuizen (VVD), van 26 oktober 2017 tot en met 31 augustus 2021 src:2431, met Stientje van Veldhoven (D66) als staatssecretaris voor onder meer milieu en bodem src:2432. Barbara Visser (VVD) volgde Van Nieuwenhuizen op 31 augustus 2021 op en bleef minister tot 10 januari 2022 src:2433. In het kabinet-Rutte IV was Mark Harbers (VVD) minister van Infrastructuur en Waterstaat, van 10 januari 2022 tot 2 juli 2024 src:2430.
Op 5 oktober 2022 bracht Remkes als bemiddelaar zijn tweede rapport uit: Wat wel kan. Hij waarschuwde dat Nederland op slot zou gaan als vergunningverlening juridisch onmogelijk bleef, adviseerde om binnen een jaar 500 tot 600 piekbelasters uit te kopen en gaf voorrang aan legalisatie van de PAS-melders src:2410. Die snelle legalisatie kwam er niet.
2023 en 2024: het fonds dat er nooit kwam
Op 23 mei 2023 nam de Tweede Kamer de Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur aan. Het voorstel ging naar de Eerste Kamer en bleef daar liggen src:2409. In het najaar van 2023 bleek dat er nog geen geld was om de provinciale plannen te financieren; voordat het fonds geregeld was, bood minister-president Rutte op 7 juli 2023 het ontslag van zijn kabinet aan src:2420, en het demissionaire kabinet nam geen besluit meer over het budget src:2404. De provincies waren intussen al met de uitvoering begonnen. Hun plannen telden op tot ruim 60 miljard euro src:2412.
Het kabinet-Schoof trad aan op 2 juli 2024, met Dick Schoof (partijloos) als minister-president, Femke Wiersma (BBB) als minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur en Jean Rummenie (BBB) als staatssecretaris, tot 23 februari 2026, met onder meer natuur en biodiversiteit, visserij en de NVWA in zijn portefeuille src:2421 src:2429. In lijn met het hoofdlijnenakkoord meldde de minister-president op 16 september 2024 dat het wetsvoorstel voor het transitiefonds zou worden ingetrokken. Op 29 november 2024 trok Wiersma het in. Het budget van 20,5 miljard euro voor het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma's zou op andere wijze worden ingezet src:2409. Van het fonds kregen de provincies uiteindelijk 1,54 miljard euro voor zogenoemde koploperprojecten src:2412.
De ombudsman wijst op het gevolg: het NPLG werd stopgezet, maar de doelen voor de provincies bleven staan. Provincies moesten verder zonder rijksbeleid, zonder geld en zonder duidelijke taakverdeling src:2404. Voor boeren betekende dat een tweede keer dat zij met een gebiedsproces hadden meegedacht dat halverwege van koers veranderde.
2025 en 2026: de deadline verstrijkt, een nieuwe koers
De deadline van maart 2025 voor de legalisatie van PAS-melders werd niet gehaald. Volgens de ombudsman is er nergens in Nederland voldoende stikstofruimte ontstaan. Begin 2026 stemden Tweede en Eerste Kamer in met verlenging van het legalisatieprogramma met drie jaar src:2404.
Ook de waterdoelen bleven staan. Op 4 februari 2025 concludeerde de Europese Commissie dat Nederland met het huidige beleid de doelen van de Kaderrichtlijn Water in 2027 niet haalt; minister van Infrastructuur en Waterstaat Barry Madlener (PVV) beantwoordde daarover in maart 2025 Kamervragen src:2422. Madlener vertrok op 3 juni 2025 met de andere PVV-bewindspersonen. Zijn opvolger Robert Tieman (BBB), minister vanaf 19 juni 2025, kondigde in juli 2025 extra acties aan om de doelen alsnog te halen src:2421 src:2423.
Op 23 februari 2026 werd het kabinet-Jetten beëdigd, met Rob Jetten (D66) als minister-president en Jaimi van Essen (D66) als minister van LVVN; Wiersma en Schoof kregen ontslag src:2413. Staatssecretaris van LVVN werd Silvio Erkens (VVD), met onder meer dierenwelzijn, diergezondheid en gewasbescherming; de integrale stikstofaanpak en natuur liggen bij Van Essen src:2428. In juni 2026 presenteerde Van Essen een nieuw pakket voor landbouw, natuur en stikstof, met doelen op bedrijfsniveau, een norm voor de balans tussen vee en land, extra maatregelen rond de kwetsbaarste natuur en een Programma Maatwerk PAS-melders van 350 miljoen euro src:2404. Of dat pakket werkt, viel buiten het onderzoek van de ombudsman. Hij waarschuwt wel: wie nu met een nieuwe koers komt, begint niet opnieuw src:2406.
Wat dit betekende voor boeren en hun gezinnen
Het rapport beschrijft slapeloze nachten, stress en gevoelens van machteloosheid. Bij boeren lopen bedrijf en gezin door elkaar, zodat kinderen de zorgen meekrijgen. Investeringen werden uitgesteld, een bedrijfsovername ging niet door, en banken werden terughoudend met financiering zolang de vergunning onzeker was src:2404 src:2406. Een varkenshouder geeft jaarlijks ongeveer 10.000 euro uit om een vergunningaanvraag in stand te houden. Een fruitteler weet niet of nieuwe bomen, een investering van 70.000 euro per hectare voor vijftien jaar, kunnen blijven staan zolang de bufferzone rond het nabije Natura 2000-gebied niet vaststaat. Een akkerbouwer raadt zijn zoon nu aan ook buiten het bedrijf te kijken, niet vanwege de markt, maar vanwege onbetrouwbaar en inconsequent beleid src:2404.
Wat deze reconstructie laat zien
Drie dingen vallen op. Het eerste is dat de waarschuwingen er steeds waren voordat het misging. Het PAS leunde op stikstofwinst die nog niet was geboekt en op technieken die niet deden wat beloofd werd. Remkes zei in 2022 dat de PAS-melders voorrang moesten krijgen. Het transitiefonds werd gepresenteerd voordat het wettelijk geregeld was.
Het tweede is dat de doelen bleven staan terwijl de middelen verdwenen. Juridische en Europese verplichtingen, de Habitatrichtlijn, de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water, veranderden niet met de kabinetten mee. Het geld en de aanpak wel. Daardoor kwam de onzekerheid telkens terecht bij provincies en uiteindelijk op het erf.
Het derde is dat de verantwoordelijkheid over vijf kabinetten en vier ministeries verspreid ligt. Geen van de bewindspersonen hieronder nam het besluit dat de onzekerheid veroorzaakte; ieder nam een deel ervan. De ombudsman zegt het zo: de verantwoordelijkheid ligt bij alle bestuurders src:2404.
Volgens Burgerplatform is de les niet dat er niets mag veranderen. De ombudsman zegt zelf dat Europese regels en rechterlijke uitspraken moeilijke keuzes onvermijdelijk maken src:2405. De les is dat een overheid die van boeren investeringen voor twintig jaar vraagt, zelf beleid moet maken dat langer meegaat dan één kabinetsperiode, en eerlijk moet zijn over wat zij niet kan waarmaken. Eerdere Burgerplatform-artikelen over stikstof en de landbouwtransitie staan onder meer in dit bericht over wie de landbouwtransitie betaalt en in Stikstofcrisis los je niet op met een zak geld.
Verantwoording
NU.nl schreef op 4 november 2026 dat het PAS in 2025 werd ingevoerd src:2406. Dat moet 2015 zijn; zowel het ombudsmanrapport als de Kamerbrief van Dijksma noemen 1 juli 2015 src:2404 src:2408. In de literatuurlijst van het ombudsmanrapport zelf staat de PAS-uitspraak vermeld als 29 mei 2029; in de lopende tekst staat terecht 29 mei 2019.
